NIK przedstawiła w środę wyniki raportu NIK na temat ochrony przed zanieczyszczeniami powietrza. Izba skontrolowała w tym celu trzy ministerstwa: środowiska, energii, przedsiębiorczości i technologii, pięć urzędów marszałkowskich, 13 urzędów miast i gmin. Okres objęty kontrolą to lata 2014 - 2017 (I półrocze).

Z raportu wynika, że sytuacja Polski na tle pozostałych krajów Unii Europejskiej jeśli chodzi o zanieczyszczenie powietrza dwutlenkiem azotu była lepsza niż w przypadku pyłów zawieszonych. Pod względem wysokości średniorocznych stężeń tej substancji na obszarze całego kraju w 2015 r. Polska uplasowała się na 19 miejscu wśród 28 krajów UE. Według Europejskiej Agencji Środowiska EEA największe problemy z dotrzymywaniem standardów dla tej substancji generalnie występowały w krajach z dużym natężeniem ruchu samochodowego na obszarach miejskich (w szczególności w Wielkiej Brytanii, Francji, Niemczech, Hiszpanii i we Włoszech).

Dwutlenek azotu jest trującym gazem, który ogranicza dotlenianie organizmu. Obciąża zdolności obronne na infekcje bakteryjne, jest przyczyną zaburzeń oddychania, wywołuje choroby alergiczne.  O ile liczba stanowisk pomiarowych, na których w 2015 r. odnotowano przekroczenia stężeń rocznych NO2 była w Polsce niewielka (cztery miasta - Katowice, Kraków, Warszawa i Wrocław), tak zakres tych przekroczeń świadczy o konieczności wdrożenia na tych obszarach działań ograniczających wielkość emisji ze źródeł liniowych (transportowych). Tlenki azotu są szczególnie groźne w dużych miastach, bo ich koncentracja potęguje w miastach natężenie smogu, którego głównym źródłem pozostaje emisja z domowych pieców i lokalnych kotłowni węglowych.

Najważniejsze ustalenia kontroli

Według danych Krajowego Ośrodka Bilansowania i Zarządzania Emisjami (KOBiZE) najwięcej tlenków azotu (NOx)  emitował w 2016 r. przemysł - 38 % i transport drogowy 32%.

KOBiZE wskazał, że najistotniejszą regulacją mającą wpływ na ograniczenie emisji ze źródeł punktowych jest unijna Dyrektywa IED w sprawie emisji przemysłowych, której wymagania zostały przeniesione do ustawy Prawo ochrony środowiska (Poś). Natomiast określone przez nią bardziej rygorystyczne standardy emisyjne zostały wprowadzone do odpowiedniego rozporządzenia wykonawczego do ustawy Poś i obowiązują od 1 stycznia 2016 r. dla źródeł spalania paliw o nominalnej mocy cieplnej nie mniejszej niż 50 MW - czyli dla dużych źródeł spalania.

Operatorzy tych źródeł przez ostatnie lata realizowali odpowiednie działania modernizacyjno-inwestycyjne (budowa instalacji odsiarczania, odazotowania spalin, czy modernizacja odpylaczy). Skutkiem było ograniczenie emisji do atmosfery tlenków siarki (SOx), tlenków azotu (NOx) oraz pyłu całkowitego ze źródeł przemysłowych.

Analiza danych zgromadzonych przez KOBiZE o wielkości emisji poszczególnych substancji w latach 1990-2016 wskazuje na istotne zmniejszenie wielkości emisji całkowitej NOx. Poziom emisji tych substancji obniżono w tym okresie o 31,0%.

Redukcję tę osiągnięto jednak w ciągu 26 lat i była ona w dużej mierze wynikiem obniżenia wielkości emisji z sektora przemysłowego, zwłaszcza w obszarze produkcji energii elektrycznej i ciepła (spadek emisji o 67,5%). Niestety w przypadku sektora komunalno-bytowego emisja NOx w latach 1990-2016 wzrosła o prawie 30% a z sektora transportowego prawie 20%.  Zdaniem NIK, te wzrosty wskazują na niską skuteczność działań naprawczych realizowanych w ramach Programu Ochrony Powietrza (POP) oraz ich niewystarczające tempo w odniesieniu do skali problemu.

W ocenie NIK przy obecnym tempie redukcji emisji NOx Polska nie będzie w stanie wypełnić wymogów Dyrektywy NEC. Ta unijna dyrektywa określa poziomy redukcji zanieczyszczeń w krajach UE i terminy ich osiągnięcia. NEC nałożyła na Polskę obowiązek redukcji w porównaniu z 2005 r. niektórych zanieczyszczeń powietrza m.in. NOx. Przewidziano w niej, że w ciągu dziesięciu lat (2020-2029) redukcja emisji w skali kraju wyniesie 30% dla NOx. Tymczasem analiza danych do 2015 r. wskazuje, że w stosunku do 2005 r. emisję całkowitą tych substancji ograniczono o 18%. Zatem dotychczasowe tempo redukcji emisji tlenków azotu będzie zbyt niskie, aby osiągnąć wyznaczony pułap redukcji emisji tych substancji. 

Dlatego też wymagane będzie wdrożenie rozwiązań, które skutecznie ograniczą poziom emisji NOx, zwłaszcza z sektora transportowego. Wielkość emisji pyłów zawieszonych z transportu drogowego, co prawda nie była aż tak duża jak z innych źródeł, lecz w połączeniu z miejscem i sposobem wprowadzania tych zanieczyszczeń do powietrza (emisja z transportu drogowego ma miejsce na niewielkiej wysokości) powoduje, że w centralnych częściach miast z gęstą siatką ulic o dużym natężeniu ruchu samochodów oraz w obrębie kanionów ruchliwych ulic emisja z samochodów jest czynnikiem w dużym stopniu decydującym o wystąpieniu przekroczeń dopuszczalnych wartości dla tych substancji (a także NO2).

Receptą na tę sytuację może być tworzenie na terenach wysokiego natężenia ruchu samochodowego stref ograniczonej emisji (LEZ - ang. Low emission zone).

Strefy ograniczonej emisji

 W informacji o wynikach kontroli P/14/086 NIK wskazała, jako jeden z wniosków de lege ferenda przygotowanie ram prawnych dla tworzenia takich stref przez jednostki samorządu terytorialnego. Miałby to być obszar miasta, do którego możliwy byłby wjazd tylko i wyłącznie pojazdami spełniającymi określone normy emisji spalin. Po publikacji raportu NIK przygotowano nawet stosowną propozycję nowelizacji przepisów, jednak zmiany te nie zostały uwzględnione na etapie prac sejmowych. Oznacza to, że w Polsce brak jest podstaw prawnych do wprowadzenia LEZ.

W 2017 r. na zlecenie Ministerstwa Środowiska przygotowano analizę dotyczącą stosowanych rozwiązań w innych krajach europejskich w zakresie ograniczenia emisji ze źródeł komunikacyjnych i możliwości wdrożenia LEZ w Polsce. Dokonano w niej przeglądu zasad funkcjonowania takich stref w kilku krajach europejskich. Jako generalny efekt wdrożenia LEZ w Niemczech (kilkadziesiąt stref) wskazano zakup nowych pojazdów, spełniających wyższy standard emisji spalin oraz wyposażanie pojazdów w filtry cząstek stałych, co umożliwiało uzyskanie zielonej etykiety zezwalającej na wjazd do strefy.

W Berlinie oszacowano, że po utworzeniu LEZ emisja sadzy z silników Diesla zmalała prawie o 60% a NO2 o 20%. Równocześnie funkcjonowanie LEZ w tym mieście spowodowało, że niemal 90% wszystkich pojazdów z silnikiem Diesla posiada system redukcji cząstek stałych, a 97% pojazdów posiada zieloną etykietę uprawniającą do wjazdu do strefy. LEZ utworzono też w Londynie. Tam jednak ograniczenia nie dotyczą samochodów osobowych i dlatego redukcja NO2 była nieznaczna w porównaniu z Niemcami.Autorzy analizy dla Ministerstwa Środowiska przeprowadzili symulacje wpływu wdrożenia LEZ na przykładzie Gliwic i Krakowa.

Z przeprowadzonych analiz wynikało, m.in. że:

dla miast i aglomeracji, w których występują lub w przyszłości wystąpią przekroczenia poziomu dopuszczalnego stężenia NO2 można rekomendować LEZ, jako podstawowe działanie naprawcze. Wprowadzenie tych stref może doprowadzić do trwałego rozwiązania problemu zanieczyszczenia powietrza NO2 na danym obszarze; na podstawie doświadczeń z innych krajów UE można stwierdzić, że uzyskanie istotnego efektu w postaci redukcji stężeń zanieczyszczeń jest możliwe w przypadku objęcia wymaganiami stref LEZ wszystkich kategorii pojazdów; ustanawianie LEZ w dużych miastach Polski ma ekonomiczne uzasadnienie. Przeprowadzona analiza wskazuje, że korzyści ekologiczne, w postaci unikniętych strat gospodarczych i społecznych (4,3 mln zł w Krakowie i 11,1 mln zł w Gliwicach rocznie), przeważają nad zbilansowanymi kosztami utworzenia LEZ (5,6 mln zł w Krakowie i 1,9 mln zł w Gliwicach i funkcjonowania (3,0 mln zł w Krakowie i 1,0 mln zł w Gliwicach); możliwość zastosowania LEZ wymaga wprowadzenia zmiany w dotychczasowym systemie prawnym.

Nowe przepisy powinny w szczególności określać zasięg obowiązywania strefy, rodzaje pojazdów objętych ograniczeniami, a także standard techniczny dopuszczonej emisji spalin (normy EURO), w odniesieniu do poszczególnych grup pojazdów; przy projektowaniu LEZ należy również wziąć pod uwagę dynamikę zmian technologicznych w konstrukcjach silników samochodowych, a co za tym idzie zmian charakterystyki technicznej floty pojazdów. Wymagania techniczne odnośnie spełniania norm emisyjnych (EURO) przez pojazdy wjeżdżające do strefy mogą być stopniowo zaostrzane w kolejnych fazach funkcjonowania strefy.

Mimo tak bogatego materiału porównawczego i analitycznego, zawierającego cenne wskazówki dla ewentualnego wdrożenia rozwiązań krajowych w zakresie LEZ, Minister Środowiska, na etapie opiniowania projektu ustawy o elektromobilności i paliwach alternatywnych (przygotowanego przez Ministra Energii) nie wskazał, że projektowane regulacje zakładają o wiele bardziej restrykcyjne rozwiązania niż stosowane w wielu innych krajach europejskich. 

Równocześnie Minister Środowiska stał na stanowisku, że wnioski wynikające ze wskazanej wcześniej analizy, wykonanej na zlecenie resortu, będą mogły stanowić podstawę do wprowadzenia zmian w ustawie Poś, które umożliwią gminom ustanawianie LEZ na swoim terenie, niezależnie od rozwiązań przyjętych w ustawie o elektromoblilności i paliwach alternatywnych. Zdaniem NIK wdrażanie regulacji dotyczących ograniczenia zanieczyszczeń z sektora transportowego na podstawie dwóch odrębnych ustaw w nieuzasadniony sposób tylko komplikuje i tak już złożony system wzajemnych zależności podmiotów uczestniczących w ochronie powietrza i rodzi ryzyko braku spójności tych rozwiązań. Nie wiadomo bowiem jaka będzie wzajemna relacja takich aktów prawnych, w szczególności czy pozwolą one na tworzenie LEZ na obszarach objętych strefami czystego transportu (lub odwrotnie), tak aby możliwe było również wprowadzenie ograniczeń dla pojazdów benzynowych oraz z silnikiem Diesla i jakie wymogi będą obowiązywać w takich przypadkach (gminy mogą w strefach czystego transportu wprowadzać inne ograniczenia niż wskazane wprost w ustawie o elektromobilności i paliwach alternatywnych).

Ustawa o elektromobilności i paliwach alternatywnych

Minister Energii opracował projekt ustawy o elektromobilności i paliwach alternatywnych, która weszła w życie 22 lutego 2018 r. Uregulowała ona m.in. kwestie tworzenia przez gminy stref czystego transportu. W ocenie NIK, ze względu na znaczny wzrost liczby samochodów, a tym samym emitowanych przez nie zanieczyszczeń - konieczne było wprowadzenie rozwiązań prawnych zapewniających jednostkom samorządu terytorialnego większe możliwości oddziaływania na poziom emisji z sektora transportowego.

W okresie 2000-2016 liczba zarejestrowanych w Polsce pojazdów silnikowych wzrosła niemal pięciokrotnie. W 2016 r. największą grupę stanowiły pojazdy benzynowe (61% ogólnej liczby) i z silnikiem Diesla (37%). Nikły odsetek stanowiła grupa pojazdów napędzanych gazem ziemnym, energią elektryczną lub wodorem (0,03%).

Ustawa pozwala na tworzenie stref czystego transportu, do której ogranicza się wjazd pojazdów innych niż: elektryczne, napędzane wodorem lub gazem ziemnym.

NIK zwróciła uwagę, że tak skonstruowane unormowania prawne zakładają o wiele bardziej restrykcyjne rozwiązania niż wcześniej rozważane mechanizmy  (dopuszczające wjazd pojazdów spełniających określone normy emisji spalin), a także nie wykorzystują doświadczeń w stosowaniu LEZ płynących z innych krajów UE. Doświadczenia te wskazują, że redukcja zanieczyszczeń jest możliwa także w przypadku objęcia wymaganiami LEZ wszystkich kategorii pojazdów.

Tymczasem przepisy krajowe nie przewidują wprost możliwości wprowadzenia ograniczeń dla samochodów z silnikiem Diesla oraz samochodów benzynowych, które stanowią największą grupę pojazdów silnikowych w Polsce. Może to dodatkowo - wobec zaostrzania wymogów LEZ w innych krajach europejskich - w niewystarczającym stopniu zabezpieczać rynek krajowy przed możliwością sprowadzania do Polski i użytkowania tych pojazdów, które nie będą spełniać minimalnych wymogów emisyjnych przyjętych w tych strefach.

Analiza przeprowadzona przez NIK na przykładzie Warszawy, Krakowa, Katowic, Wrocławia i Łodzi (w czterech z nich występują przekroczenia normatywnych stężeń NO2 głównie z uwagi na emisję z sektora transportowego) wskazała, że stosownie do przyjętych regulacji, uprawnienia do wjazdu do stref czystego transportu posiadałoby zaledwie 0,03% wszystkich zarejestrowanych w tych miastach pojazdów silnikowych.

W ocenie NIK tak skonstruowane przepisy niosą ryzyko, że gminy nie będą zainteresowane tworzeniem stref, co w konsekwencji może ograniczyć redukcję  zanieczyszczeń. NIK nie podziela przy tym stanowiska Ministra Energii, że wprowadzone uregulowania zapewniają elastyczność w kształtowaniu dostępności stref czystego transportu, ponieważ gminy mogą same decydować o udostępnianiu tych stref dla innych kategorii pojazdów.

Zdaniem NIK takie sytuacje powinny mieć charakter wyjątkowy i być uzasadnione szczególnie ważnym interesem społecznym,  ważniejszym niż zapobieżenie negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi i środowisko emisji zanieczyszczeń z transportu. Ponadto nie mogą wprost zezwalać na wjazd pojazdów o innym napędzie niż elektryczny, wodorowy lub na gaz ziemny.

Równocześnie trzeba podkreślić, że Minister Środowiska wskazał na prowadzenie działań w zakresie zmian w ustawie Poś, które umożliwią gminom ustanawianie LEZ na swoim terenie, niezależnie od rozwiązań przyjętych w ustawie o elektromoblilności i paliwach alternatywnych.Jednocześnie NIK zwróciła uwagę na zawężenie obszaru, na którym można ustanowić strefę czystego transportu tylko do zwartej zabudowy mieszkaniowej z koncentracją budynków użyteczności publicznej. W niektórych przypadkach może to ograniczać główny cel tej regulacji, czyli zapobieżenie negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi i środowisko. 

W ocenie NIK ochrona przed negatywnymi skutkami zanieczyszczenia powietrza powinna być prowadzona na obszarach, na których występują przekroczenia lub ryzyko przekroczeń norm odpowiednich substancji związanych z emisją z transportu (w szczególności dwutlenku azotu i pyłów zawieszonych) niezależnie od rodzaju zabudowy na danym terenie.Mimo, że jeszcze żadna gmina nie zdecydowała się na skorzystanie z przedmiotowych uprawnień do ustanowienia na swoim terenie stref czystego transportu, to pojawiły się już pierwsze opinie zainteresowanych na temat takich rozwiązań. Jedna z nich wskazuje, że w świetle przyjętych uregulowań nawet rowerzyści nie będą uprawnieni do wjazdu do strefy czystego transportu, chyba że taką możliwość dopuści rada gminy, co wiązało się będzie wtedy z obowiązkiem uiszczenia stosownej opłaty.  

Obserwowane od 2013 r. przekroczenia dopuszczalnego rocznego stężenia NO2 dotyczą tylko 4 miast: Katowic, Krakowa, Warszawy i Wrocławia.  Jednak  skala tych przekroczeń była wysoka i kształtowała się w latach 2013-2017 na poziomie od 122% do 170% normy (dla stężeń średniorocznych). Aktualnie brak jest narzędzi umożliwiających rzetelny pomiar osiąganych efektów ekologicznych (przede wszystkim w postaci redukcji emisji NO2) działań naprawczych ukierunkowanych na ograniczenie emisji z transportu. W kontrolowanym okresie na działania sprzyjające redukcji emisji ze źródeł liniowych w ww. miastach wydano 6,7 mld zł - aż 92,3% łącznych wydatków tych jednostek na ochronę powietrza.

Mimo to dane o wysokości odnotowywanych stężeń NO2 nie wskazują na poprawę sytuacji.

Co więcej analizując dane w okresach trzyletnich (2011-2013 i 2014-2016) można wskazać, że w Warszawie i w Katowicach poziom zanieczyszczenia powietrza NO2 nawet się zwiększył.

Należy mieć jednak na uwadze, że wśród wymienionych powyżej wydatków na działania sprzyjające redukcji emisji ze źródeł liniowych gminy wykazywały przede wszystkim wszelkie inwestycje związane z infrastrukturą komunikacyjną i sterowaniem ruchem, których głównym celem nie jest poprawa jakości powietrza, chociaż działania te w pewnym stopniu mogą korzystnie oddziaływać na zmniejszenie wielkości emisji zanieczyszczeń. 

Ważniejsze przy tym jest to, że w kontrolowanym okresie nie przewidziano prawnych możliwości wdrożenia w tych jednostkach rozwiązań bezpośrednio skierowanych na ograniczenie emisji zanieczyszczeń ze źródeł komunikacyjnych. Na pewno przy ocenie zanieczyszczenia powietrza NO2należy wziąć również pod uwagę znaczne zwiększenie liczby samochodów.

Niemniej jednak, zdaniem NIK, dane o zanieczyszczeniu powietrza NO2 świadczą o nieskuteczności dotychczasowych działań w tym zakresie i przemawiają za koniecznością wdrożenia na tych obszarach działań w zdecydowanie większym stopniu ograniczających wielkość emisji spalin.

NIK zwróciła uwagę, że ustawa o elektromobilności jest bardzo restrykcyjna (str. 10 i 11) a przez to może nie przynieść oczekiwanych rezultatów. Równocześnie trzeba zwrócić uwagę, że obecnie wiele miast europejskich dąży do zaostrzenia wymogów emisyjnych dla pojazdów poruszających się w centrach miast, nawet w obrębie już istniejących LEZ.

W Londynie od 2020 r. planuje się utworzenie (na terenie części LEZ) strefy ULEZ (ang. Ultra LEZ), w której przewidziano dodatkowe ograniczenia w zakresie emisji spalin, m.in. zakaz wjazdu dla lekkich samochodów dostawczych, samochodów osobowych z silnikami Diesla, ciężarówek i autobusów niespełniających wymagań normy EURO 6. W I kwartale 2018 r.

Niemiecki Federalny Sąd Administracyjny w Lipsku uznał, że władze Stuttgartu i Düsseldorfu wprowadzając zakaz wjazdu do centrum miasta samochodom z silnikami Diesla nie złamią prawa. Stwierdzono, że lokalne władze w ramach działań zmierzających do poprawy jakości powietrza mają prawo do samodzielnego wprowadzania takich zakazów. Od 31 maja 2018 r. w Hamburgu wprowadzono, na dwóch głównych ulicach w centrum miasta, zakaz wjazdu samochodów, które nie spełniają norm emisji spalin EURO 6.

Władze trzech dużych europejskich miast, tj. Paryża, Madrytu i Aten zadeklarowały, że do 2025 r. wprowadzą całkowity zakaz poruszania się samochodów z silnikami Diesla. W przypadku Paryża zakazy te mają sięgnąć jeszcze dalej, ponieważ przewiduje się, że od 2030 r. będzie obowiązywał zakaz wjazdu wszystkich pojazdów z silnikiem spalinowym. Powyższe działania mogą doprowadzić m.in. na terenie Polski do zwiększenia importu samochodów z silnikami Diesla, które nie będą spełniać wyznaczonych standardów emisyjnych w wielu krajach europejskich.

Biorąc pod uwagę fakt, że przepisy ustawy o elektromobilności i paliwach alternatywnych nie dają możliwości wprowadzenia ograniczeń dla samochodów z silnikiem Diesla oraz samochodów benzynowych, w ocenie NIK rozwiązania przyjęte w ustawie będą niewystarczające do ograniczenia emisji z sektora transportowego. 

Dodatkowo mogą one w niewystarczającym stopniu zabezpieczać rynek krajowy przed możliwością użytkowania pojazdów, niedopuszczonych do ruchu, na terenie LEZ w innych krajach europejskich. Zaznaczyć również należy, że rozwiązania przyjęte w Polsce całkowicie ignorują doświadczenia w stosowaniu LEZ płynące z innych krajów UE.

Jak wskazano w ekspertyzie wykonanej na zlecenie Ministerstwa Środowiska uzyskanie istotnego efektu w postaci redukcji stężeń zanieczyszczeń jest możliwe w przypadku objęcia wymaganiami stref LEZ wszystkich kategorii pojazdów, a wymagania te powinny być stopniowo zaostrzane w kolejnych fazach funkcjonowania strefy.Na nieskuteczność działań mających na celu ograniczenie emisji ze źródeł liniowych ma również wpływ nieprawidłowe wykonywanie obowiązków w zakresie dopuszczania pojazdów do ruchu drogowego.

Problemem tym NIK zajmowała się w latach 2016-2017. W informacji o wynikach kontroli z tego zakresu (P/16/028)  wskazano m.in., że zwiększająca się w ostatnich latach w Polsce liczba pojazdów, a w konsekwencji wzrost natężenia ruchu drogowego, przyczyniają się do zwiększenia zagrożeń bezpieczeństwa uczestników ruchu. W Polsce użytkowanych jest przy tym wiele pojazdów zaawansowanych wiekowo, które stwarzają szczególnie duże zagrożenie w ruchu, a przy tym mają niekorzystny wpływ na środowisko naturalne, w tym na czystość powietrza. W informacji tej NIK negatywnie oceniła działalność skontrolowanych organów dopuszczających pojazdy do ruchu.

Wskazano również, że nadzór nad stacjami diagnostycznymi prowadzony był nierzetelnie i z naruszeniem przepisów prawa, ponieważ: nieprawidłowo wykonywano obowiązki z zakresu przeprowadzania okresowych kontroli w stacjach kontroli pojazdów, w tym przede wszystkim w ramach corocznych kontroli, nie dokonywano wymaganego sprawdzenia prawidłowości wykonywania badań technicznych przez diagnostów, a w przypadku takich sprawdzeń, nie kwestionowano nieprawidłowego przeprowadzania badań, w tym przy użyciu urządzeń kontrolno-pomiarowych niespełniających wymagań (ustalono, że 59% przypadków tak przeprowadzonych badań zostało zakończonych dopuszczeniem pojazdu do ruchu drogowego), nie egzekwowano spełniania przez przedsiębiorców prowadzących stacje kontroli pojazdów wszystkich wymagań ustawowych do przeprowadzania badań, nierzetelnie dokumentowano przebieg kontroli, nie formułowano zaleceń pokontrolnych oraz nie egzekwowano ich wykonania.

W konsekwencji nierzetelnie sprawowanego nadzoru nie wyeliminowano stacji kontroli pojazdów niespełniających wymagań, zwłaszcza w zakresie ich wyposażenia technicznego. Badania wykonywane były w niepełnym zakresie, z użyciem urządzeń niespełniających wymagań, nawet przez diagnostów skazanych prawomocnymi wyrokami. W rezultacie do ruchu drogowego dopuszczane były pojazdy, których stan techniczny nie został prawidłowo zweryfikowany.  

Źródło: NIK

mp/