Objęte unijnym wsparciem projekty dotyczące turystyki przyczyniły się do jej rozwoju oraz wzmocnienia atrakcyjności turystycznej województw: małopolskiego, podkarpackiego i śląskiego, m.in. poprzez powstanie nowych obiektów i produktów turystycznych. Przyczyniły się także do zaspokojenia potrzeb w zakresie infrastruktury wypoczynkowo-turystycznej. Łącznie zrealizowano 975 różnorodnych projektów, których wartość wyniosła około 3,6 mld zł, w tym dofinansowanie około 1,8 mld zł.

NIK szczegółowo zbadała 19 projektów (13 regionalnych programów operacyjnych (RPO) oraz 6 projektów w ramach Programu Operacyjnego Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska - Republika Słowacka) o łącznej wartości około 134,5 mln zł przy dofinansowaniu około 73,3 mln zł. Poziom realizacji zarówno programów jak i projektów, a także działania wpływające na osiągnięcie i utrzymanie założonych efektów, w większości nie budziły zastrzeżeń IzbyNie ustrzeżono się jednak błędów i problemów, które ograniczały pozytywne oddziaływanie unijnego wsparcia.

NIK ocenia, że nie wszystkie przyjęte zasady oceny wniosków sprzyjały wyborowi projektów w istotny sposób wpływających na turystykę. Niektóre projekty nie wywarły istotnego wpływu na rozwój turystyki, lecz przyczyniły się do poprawy gminnej infrastruktury i służą głównie mieszkańcom.

Z kolei część inwestycji turystycznych wykorzystywana jest w niewielkim zakresie, gdyż np. jest niewłaściwie umiejscowiona, w niezadawalającym stanie lub nieodpowiednio oznakowana.   W 15 z 19 powyższych projektów osiągnięto założone wskaźniki rezultatu, w szczególności dotyczące liczby miejsc pracy oraz turystów korzystających z ich efektów. W projektach tych zrealizowano wskaźniki produktu.

Uzyskane rezultaty były trwałe, w większości przypadków użyteczne i wykorzystywane przez odbiorców, w tym przez turystów.

Przykład: 

Projekt Wzrost atrakcyjności turystycznej Szczawnicy i Leśnicy - miast pogranicza polsko-słowackiego poprzez rozbudowę infrastruktury turystycznej - beneficjent Miasto i Gmina Szczawnica: powstał parking przy końcowej przystani spływu Dunajcem w Szczawnicy o powierzchni ponad 3 tys. m2, posiadający 217 miejsc postojowych dla samochodów osobowych oraz 16 miejsc dla autokarów, zaplecze usługowe obejmujące drewniane obiekty handlowo-usługowe na górnej kondygnacji, a w jednym z obiektów uruchomiony został punkt informacji turystycznej.W powiązaniu z innymi realizowanymi przez beneficjentów projektami i działaniami wspierającymi turystykę, wpływano na poziomie lokalnym na jej rozwój.

W pięciu przypadkach w kontroli zidentyfikowano pozytywne odziaływanie projektu na wzrost gospodarczy, w dwóch - wpływ na tworzenie postaw innowacyjnych, związanych z tworzeniem nowych produktów sprzyjających rozwojowi turystyki. Lokalizację i rodzaj inwestycji, w ramach projektów objętych kontrolą przedstawia poniższa mapa.

Podjęte w ramach tych projektów inicjatywy mają wpływ na kreowanie nowej oferty turystycznej oraz sprzyjają dywersyfikacji ruchu turystycznego.

Dobrą praktyką, zdaniem NIK, było podjęcie przez Urząd Marszałkowski Województwa Podkarpackiego  współpracy w zakresie zatrudnienia więźniów przy utrzymaniu zieleni fortecznej obiektu, dofinansowanego w ramach projektu Zagospodarowanie zespołu zabytkowego Twierdzy Przemyśl w celu udostępnienia dla turystyki kulturowej-etap I.Z danych GUS wynika, w województwach objętych kontrolą w latach 2007-2016 nastąpiła poprawa większości wskaźników dotyczących turystyki.

Według tych danych, znacząco wzrosła liczba turystów odwiedzających te regiony - w Małopolsce o 55,4 proc., na Śląsku o 45,8 proc., a na Podkarpaciu aż o 82,9 proc. Liczba oferowanych im miejsc noclegowych wzrosła w tym czasie z 64, 1 tys. do 95,5 tys. (małopolskie), z 33,3 tys. do 47,2 tys. (śląskie) oraz z 20,6 tys. do 30,7 tys. (podkarpackie).

W przypadku województwa śląskiego - gdzie zrealizowano największą liczbę projektów dotyczących turystyki -większość wskaźników uległa poprawie w najmniejszym stopniu, co może świadczyć o niewykorzystaniu w pełni potencjału  dofinansowanych projektów.W POWT PL-SK wsparto 33 projekty związane z turystyką, które obejmowały głównie: rozbudowę infrastruktury sportowo-rekreacyjnej i miejskiej oraz budowę nowych atrakcji turystycznych, a także zadania związane z obsługą i organizacją ruchu turystycznego.

W poszczególnych RPO zrealizowano m.in.: szlaki i trasy turystyczne, w szczególności rowerowe, piesze i narciarstwa biegowego; inwestycje noclegowo-hotelarskie i restauracyjne (także z zapleczem sportowo-rekreacyjnym); hale i kompleksy sportowo-rekreacyjne; baseny; boiska; amfiteatry; parkingi; zagospodarowanie terenów zielonych; obiekty informacji turystycznej; renowację, remont lub modernizację obiektów wpisanych do ewidencji zabytków, muzealnych i uzdrowiskowych.

Instytucje Zarządzające w różnorodny sposób promowały zarówno możliwość wykorzystania środków z funduszy UE, jak i efekty wdrożonych projektów. Podejmowały współpracę, m.in. z sąsiednimi województwami i gminami oraz z podmiotami wyspecjalizowanymi w dziedzinie turystyki.

W przypadku RPO, dokumenty strategiczne - w zakresie związanym z turystyką - sporządzono rzetelnie, poprzedzono diagnozami potrzeb i ewaluacją wcześniejszych działań. Zawierały one m.in. priorytety i kierunki postępowania w obszarze turystyki.

Podejmowane w ramach realizacji RPO inicjatywy wpisywały się w założenia dokumentów strategicznych województw małopolskiego, śląskiego i podkarpackiego.

Nieprawidłowości i problemy ograniczające pozytywny wpływ udzielonego wsparcia z UE wystąpiły zarówno na poziomie projektów, a nawet programów - POWT PL-SK oraz śląskiego i podkarpackiego RPO. Nie niweczyły one jednak pozytywnych efektów zrealizowanych działań, choć powodowały m.in. niższe, niż można byłoby osiągnąć wykorzystanie powstałych obiektów. Dotyczyły one głównie następujących zagadnień:

Nieosiągnięcie założonych wskaźników POWT PL-SK

W POWT PL-SK nie osiągnięto zakładanych wartości wskaźników, bezpośrednio związanych z turystyką, tj. Liczba odnowionych obiektów historycznych oraz Liczba produktów turystycznych. Wykonanie wyniosło odpowiednio: 56% i 28% planu. Wprawdzie IZ, jako główną przyczynę wskazywała ograniczone możliwości finansowe oraz - mniejszą niż zakładano - liczbę zrealizowanych projektów, ale zdaniem NIK było to również związane z przeszacowaniem tych wskaźników, przy opracowywaniu założeń programu.

Lokalny charakter zrealizowanych inwestycji

W ramach POWT PL-SK, jak i RPO wystąpiły projekty w założeniu wspierające turystykę, które jednak w całości lub w części miały głównie lokalny charakter. Takie wsparcie, niekoniecznie przysparzające korzyści turystyce, mieściło się jednak w założeniach ww. programów. 

Przykład: Projekt Poprawa atrakcyjności turystycznej Gminy Dubiecko poprzez utworzenie obiektów infrastruktury turystycznej wraz z remontem i konserwacją zabytkowych elementów sakralnych - beneficjent Urząd Gminy w Dubiecku - efekty realizacji projektu tylko w ograniczonym zakresie wpłynęły na rozwój turystyki regionu i ożywienie ruchu turystycznego, zwłaszcza o zasięgu ponadlokalnym,  a beneficjent oprócz wpisów do kroniki i szacunkowej liczby osób biorących udział w ceremoniach ślubnych nie potrafił wskazać przykładów świadczących o charakterze ponadlokalnym przedsięwzięcia.

Przykład: Projekt Zagospodarowanie terenu centrum miejscowości Słowik w gminie Poczesna - beneficjent Urząd Gminy w Poczesnej: w latach 2015-2016 r. na terenie obiektu zrealizowano 5 imprez regionalnych lub ponadregionalnych, a w pozostałym czasie obiekt wykorzystywany był głównie przez mieszkańców, a zwłaszcza dzieci i młodzież.

Ograniczony zakres wykorzystywania efektów dofinansowanych inwestycji powodujący, że nie do końca były atrakcyjne i w pełni użyteczne dla potencjalnych turystów.

Ograniczone wykorzystywanie efektów niektórych projektów związane było np. z uchybieniami dotyczącymi procesu planowania i lokalizacji samych inwestycji, jak i brakiem odpowiednich działań beneficjentów w zakresie udostępniania obiektów lub ich właściwego oznakowania albo  złym stanem technicznym

Przykład: Projekt Zagospodarowanie zespołu zabytkowego Twierdzy Przemyśl w celu udostępnienia dla turystyki kulturowej, etap I - beneficjent Związek Gmin Fortecznych Twierdzy Przemyśl: brak odpowiedniej informacji i oznakowań niektórych obiektów; dla części dofinansowanych obiektów nie ustalono i nie przekazano, w odpowiedniej formie zasad ich udostępniania; niezadowalający stan zachowania części dróg fortecznych, wytworzonej infrastruktury, słupków trasujących, drogowskazów, tablic informacyjnych i elementów małej architektury (ławek, koszy).

Przykład: Projekt Budowa Centrum rekreacji w Mieście Szczyrk (crossowy tor rowerowy i trasa narciarstwa biegowego)- beneficjent Urząd Miejski w Szczyrku: brak oznakowania dojazdu do obiektu, nieskomunikowanie trasy biegowej i rowerowej z sąsiadującymi szlakami, brak oparcia obiektu w Strategii rozwoju turystyki Miasta Szczyrk, niespełnianie warunków określonych dla realizacji obiektów infrastruktury turystycznej i sportowej w wytycznych zawartych w RPO i w jego uszczegółowieniu, niespełnianie warunków lokalizacyjnych dla tras narciarstwa biegowego i tras rowerowych określonych w

Strategii rozwoju turystyki województwa śląskiego 2004-2013 (umiejscowienie daleko od wyciągów narciarskich, parkingu dla pojazdów, bez oznakowania tras, dostępu do usług gastronomicznych, serwisowych, instruktorów narciarstwa biegowego i wypożyczalni sprzętu), pominięcie istnienia kompleksów biegowych tras narciarskich w sąsiednich miejscowościach.

Zasady oceny wniosków niesprzyjające skuteczności działań podejmowanych w zakresie turystyki w POWT-PL SK oraz w ramach podkarpackiego i śląskiego RPO.

Wyborowi projektów, które miałyby bezpośredni wpływ na rozwój turystyki nie służyły jednolite kryteria oceny wniosków w ramach POWT PL-SK, które dla bardzo zróżnicowanej tematycznie interwencji zdefiniowano na dużym stopniu ogólności. W efekcie umożliwiało to wybór projektów, które nie przyczyniały się do istotnego wzrostu potencjału tutyrstycznego w regionie przygranicznym. Wskutek tego, część projektów była jedynie pojedynczymi przedsięwzięciami realizowanymi po obu stronach granicy, służącymi głównie lokalnej społeczności.

W przypadku podkarpackiego RPO nierzetelnie określono kryteria jakościowe oceny merytoryczno-jakościowej dla naboru projektów w ramach VI osi Turystyka i kultura. Nie uwzględniały one cech projektów, oddziałujących bezpośrednio na rozwój turystyki.

Kryteria w większym stopniu wspierały wybór projektów dotyczących dziedzictwa kulturowego i rozwoju instytucji kultury. Nie były zatem w pełni zgodne z celami tej osi priorytetowej, które przewidywały wsparcie m.in. tras turystycznych, wyciągów narciarskich, przystani i innej infrastruktury służącej rozwojowi turystyki. Kryteria wskazywały także na pierwszeństwo dla projektów mających przyciągnąć turystów spoza regionu. W efekcie w ramach VI osi dofinansowano zdecydowanie więcej projektów związanych z kulturą niż z turystyką.

Dla wyboru projektów znaczenie mogło mieć nieustanowienie przez Komitet Monitorujący  RPO województwa śląskiego kryterium kompleksowości, w ramach oceny projektów poddziałania 3.2.2 , mimo określenia w tym programie preferencji w ww. zakresie.

Komitet Monitorujący RPO w katalogu kryteriów uchwalanych w celu dokonywania oceny projektów należących do poddziałania 3.2.2 Infrastruktura okołoturystyczna / podmioty publiczne nie uwzględnił kryterium kompleksowości, mimo tego że zgodnie z RPO projekty charakteryzujące się tą cechą powinny być preferowane. W ocenie NIK, nieprawidłowość ta mogła skutkować zaliczeniem do finansowania projektów, które nie charakteryzowały się tą cechą.

Brak mechanizmów zapewniających ocenę wpływu zrealizowanych inwestycji na rozwój ruchu turystycznego.

W systemie oceny i realizacji projektów, brakowało mechanizmów, które na poziomie poszczególnych przedsięwzięć, pozwalałyby definitywnie stwierdzić, że zrealizowane inwestycje wpłynęły na wzrost ruchu turystycznego.

Nieosiągnięcie wskaźników założonych w projektach.

O ograniczonej skuteczności wpływu na turystykę 4 projektów może świadczyć fakt, że nie osiągnięto założonych w nich wskaźników rezultatu. Dotyczyły one m.in. liczby osób, które miały skorzystać z wytworzonych obiektów, a w 1 przypadku - wskaźnika w zakresie utworzenia nowych miejsc pracy. W związku z tym dofinansowany obiekt, stanowiący jeden z elementów projektu (Dwór w Babicach), nie został zagospodarowany - do czasu zakończenia kontroli - w sposób określony w projekcie i nie służył rozwojowi turystyki.

Ograniczona promocja efektów zrealizowanych projektów oraz brak współpracy.

Beneficjenci 7 projektów nie wykorzystywali dostępnych możliwości promocji efektów projektów, co mogło wpłynąć na mniejsze ich wykorzystanie. Ograniczali się oni jedynie do typowych działań promocyjnych przewidzianych we wnioskach o dofinansowanie, nie informując zarówno o możliwości, jak i zasadach korzystania z obiektów. Trzech beneficjentów nie współpracowało z podmiotami powołanymi do rozwoju lokalnego i wspierania turystyki. WST nie wykorzystywał możliwości współpracy z wyspecjalizowanymi organizacjami turystycznymi, a efekty POWT PL-SK promował jedynie na tym obszarze wsparcia.

Nierzetelna egzekucja wskaźników rezultatu przez Instytucje Zarządzające

W przypadku województwa podkarpackiego nierzetelnie egzekwowano od beneficjentów 5 projektów osiągnięcie założonych wskaźników rezultatu, w związku z niestosowaniem regulacji wewnętrznych w tym zakresie. Działania IZ były niewystarczające, a w efekcie również nieskuteczne, a w ich rezultacie, do czasu kontroli, większości beneficjentów nie udało się uzyskać wskaźników, dla których IZ stwierdziła problemy z ich osiągnięciem.

Uwagi i wnioski NIK

Najwyższa Izba Kontroli sformułowała:  Uwagi dotyczące lepszego wykorzystania efektów zrealizowanych inwestycji

Zasadne byłoby zintensyfikowanie działań dla większego wykorzystania potencjału dofinansowanych projektów m.in. poprzez odpowiednią promocję ich efektów i współpracę w tym zakresie. W przypadku projektów POWT PL-SK, powinno to dotyczyć przeprowadzenia promocji po stronie słowackiej, zwłaszcza z partnerami projektów.

NIK zwraca uwagę, zwłaszcza na wyróżniający się projekt dotyczący zagospodarowania zabytkowego zespołu dawnej Twierdzy Przemyśl. Przy odpowiedniej promocji i wykorzystaniu, może wpłynąć on pozytywnie, nie tylko na wizerunek województwa podkarpackiego, ale także bezpośrednio na wzmożenie ruchu turystycznego.

Zdaniem NIK - wprawdzie z obowiązujących przepisów nie wynikają obowiązki IZ wobec projektów, których okres trwałości upłynął - to wskazane byłoby wykazanie inicjatywy przez podmioty realizujące zadania IZ, w celu utrzymania oraz wykorzystania ich efektów, także po upływie okresu trwałości.

Wskazuje na to potrzeba gospodarnego wykorzystania znacznych środków zaangażowanych w ramach RPO oraz POWT PL-SK. Istnieje bowiem ryzyko zlikwidowania projektów krótko po upływie 3 lub 5 letniego okresu trwałości, a w związku z tym, jedynie tymczasowego oddziaływania zainwestowanych środków UE na rozwój turystyki, podczas gdy tworzenie warunków sprzyjających rozwojowi turystyki to proces znacznie wykraczający poza wymagane okresy trwałości.

Brak odpowiedniej dbałości o utrzymanie dofinansowanych obiektów może prowadzić do degradacji powstałej infrastruktury oraz jej nieprzydatności dla ruchu turystycznego.

Uwagi do opracowywania w przyszłości założeń programowych

Wskaźniki w programach i wnioskach o dofinansowanie powinny być tak opracowane, aby stanowić źródło informacji nie tylko o bezpośrednich rezultatach, ale także o realizacji celów.

Stosowanie zdefiniowanych ogólnie, jednolitych kryteriów oceny wniosków dla bardzo zróżnicowanych tematycznie obszarów, nie zapewniało wyboru projektów, w pełni odpowiadających założeniom programowym. Zdaniem NIK, w przyszłości kryteria powinny uwzględniać specyfikę danego obszaru, odnosząc się do konkretnych cech warunkujących powodzenie inwestycji oraz ich funkcjonowanie, także po upływie okresu trwałości.

Wnioski do Instytucji Zarządzających oraz beneficjentów

Rozszerzenie wykorzystywania efektów projektów dla zwiększenia ich oddziaływania na rozwój turystyki oraz ożywienia gospodarczego obszarów objętych wsparciem, w szczególności poprzez większą rozpoznawalność powstałych w wyniku dofinansowania produktów lub usług turystycznych. W przypadku projektów pozostających w okresie trwałości, zintensyfikowanie działań mających na celu osiągnięcie tych wskaźników, których beneficjentom nie udało się zrealizować.

Inwestycje turystyczne realizowane były ze środków Regionalnych Programów Operacyjnych (RPO) Województw: Małopolskiego, Podkarpackiego i Śląskiego oraz Programu Operacyjnego Współpracy Transgranicznej Rzeczpospolita Polska - Republika Słowacka w perspektywie finansowej 2007-2013. Za działania wspierające turystykę z funduszy UE oraz wybór projektów do realizacji odpowiadały Instytucje Zarządzające, w tym przypadku urzędy marszałkowskie (RPO) oraz Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, a następnie Ministerstwo Rozwoju oraz Wspólny Sekretariat Techniczny w Krakowie (w przypadku POWT PO-SK).    

Źródło: NIK

mp/